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电价市场化改革是此次电力革命的核心议题

作者:管理员   发表时间:2019/2/26 10:13:05
能源开发、生态保护与经济发展的内在张力,使新一轮能源革命蓄势待发。《电力法》作为电力建设、生产、输送和使用的基础性法律,其系统性修改有望成为撬动此次能源革命的“阿基米德支点”。从制度变迁的角度看,电力市场可以分为垄断、购买代理、批发竞争和零售竞争四种运行模式。我国现行《电力法》确立的电力市场属于第二阶段的购买代理模式,而新一轮电力体制改革使我国的电力市场实践挣脱法律的束缚,迈入到第三阶段的批发竞争模式。唯有对《电力法》进行修改才能契合“重大改革于法有据”的法治要求。能源革命背景下的《电力法》应当以电力效率与环境保护作为其修改的核心功能取向,前者对应电力监管中的经济性监管,旨在借助竞争性市场的培育来保障中国能源“量”上的安全,后者对应电力监管中的社会性监管,旨在通过环保型电力的打造来保障中国能源“质”上的安全。《电力法》可以从体例结构调整、立法目的重塑和具体制度建构三个方面,将此次电力革命的核心功能取向予以整合、嵌套和消纳。具体而言,培育竞争性市场需要拆分电力产业的非自然垄断业务,并开展电价市场化改革和落实能源普遍服务义务,打造环保型电力需要完善电力发展规划环评制度,同时辅之以清洁能源优先并网和使用制度,并建立清洁能源补贴的适时退出机制,终端用户的参与是此次能源革命的重要内容,应当建立公众参与电力产业自由化与清洁能源开发使用的体制机制,最后,对于《电力法》中与功能取向无关且与其他部门法交叉或冲突的条款,应当予以删除。
 
反思与超越:未来《电力法》的应然面向
 
以功能实现为目标《电力法》可以从体例结构调整、立法目的重塑和具体制度建构三个方面,将此次电力革命的核心功能取向予以整合、嵌套和消纳,从而实现立法指导改革、改革于法有据的依法治国宗旨。
 
《电力法》体例结构的调整
 
根据《电力法》施行二十余年的情况,并结合我国电力体制改革方向与环境可持续发展的需要,建议调整《电力法》的篇章结构(见表1),以更具逻辑和指导意义的新体例涵射能源革命的精髓。
 
具体而言:
 
第一,基于电力规划对于防止投资过热,避免资源浪费,保障电力安全稳定供应方面具有的重要意义,有必要提升电力规划制度的地位。考虑到规划指导建设,建设落实规划,可以将《电力法》第二章“电力建设”修改为“电力规划与建设”。
 
第二,第三章主要解决电力生产和输送问题,原标题是“电力生产与电网管理”,“管理”一词的行政干预色彩与当前的电力产业自由化理念相悖,“调度”一词更为中性,且与电力调度机构的职责和称谓相符,故建议将第三章的标题修改为“电力生产与电网调度”。
 
第三,原第四章是“电力供应与使用”,这一标题无法反映售电环节的市场化改革动向。为此,建议将此章的标题修改为“电力经营”。
 
第四,此次电力体制改革的核心议题是放开售电侧竞争,此处之所以保留极具计划意味的第五章“电价与电费”,原因在于,售电侧市场化改革具有特定的适用空间,如《关于推进售电侧改革的实施意见》规定“符合市场准入条件的电力用户”才可以直接与发电公司交易或者自主选择售电公司交易。由于普通公众、公益事业等主体缺乏较之于用电大户的议价能力,因此对于此部分用户,电价仍然应当基于公共利益需要而受到政府的合法干涉。因此,建议保留“电价与电费”一章。
 
第五,现阶段,对城市居民及老少边穷地区供电的公共服务,日益被“能源普遍服务”这一概念所取代。《能源发展“十三五”规划》就将城市居民、农村农业等用电保障,纳入到“提高能源普遍服务,实现全民共享能源福利”的章节下进行规定。然而,法律具有价值宣示功能,在《电力法》中将农村和农业用电予以特别规定,无疑具有极强的政治和社会意义,因此可以保留“农村电力建设和农业用电”一章。
 
第六,此次能源革命对电力行业提出的要求,除了推动市场化改革,另一方面是促进清洁电力的生产和使用。为了凸显这一目的,建议增加“清洁能源开发与使用”一章,专门规定清洁能源的补贴、全额收购、税费减免、绿证等内容。
 
《电力法》立法目的的重塑
 
现行《电力法》的立法目的有三:保障和促进电力事业发展;维护电力投资者、经营者和使用者的合法权益;保障电力安全运行。可以看出,其与当下《电力法》的功能定位己经出现难以衔接之处。表现在:
 
其一,“电力振兴”背景下的《电力法》以促进电力事业发展为根本目的,基于传统的自然垄断理论,其手段是通过“厂网分离”实现发电侧的竞争,而对当前电力革命所偏好的售电侧竞争缺乏正面规定。
 
其二,电力产业作为引起大气污染、气候变化的主要来源,理应承担起环境规制责任。2017年12月,国家发改委印发的《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》,就将电力作为碳减排的首期适用对象。在“生态文明建设”陆续写入宪法和《党章》的背景下《电力法》有必要在立法目的部分体现其环保面向。
 
为此,修改后的《电力法》可以将立法目的界定为:为了保障和促进电力事业发展,推动能源转型,保护生态环境,实现电力行业市场化经营,并维护电力投资者、经营者和使用者合法权益,制定本法。其中,“保障和促进电力事业发展”是总括性目的;“推动能源转型,保护生态环境”和“实现电力行业市场化经营,并维护电力投资者、经营者和使用者合法权益”是工具性目的,分别对应此次电力改革的环保取向和效率取向。
 
《电力法》具体制度的构建
 
培育竞争性市场的法律路径
 
电力竞争性市场机制构建的核心任务是对输电业垄断结构的认可与输电业反竞争行为的规制。同时,为了消除市场机制所附带的地区歧视倾向,需要赋予电力供应方以强制缔约义务,即在电力需求方要求缔约时,电力供应方负有普遍服务义务。
 
为此,可以在《电力法》第三章“电力生产与电网调度”中构造如下法条:
 
输电业由国有资本垄断经营,电网经营企业应当规划、兴建与维护全国电力网络;
 
电网经营企业不得兼营发电业或售电业,且与发电业或售电业不得交叉持股;
 
电网经营企业保障电网公平无歧视开放,对于符合国家规划和标准的发电业者要求与其电力网互联时,不得拒绝;
 
电网经营企业应当履行普遍服务义务,保障公民获得无歧视的电力供应服务。政府对因承担普遍服务义务造成亏损的企业予以合理补偿或政策优惠。
 
根据电力使用性质的不同,可以将电力的使用分为生存型用电和发展型用电。前者是指以普通居民和公用事业为主的以生活、生存和公共服务为主旨的用电需求,后者是指以工业企业为主的以盈利为目标的用电需求。虽然电价市场化改革是此次电力革命的核心议题,但是生存型用电的电价仍然应当由政府定价。
 
在必要性方面,电力首先是一种公共服务,其次才是一种商品。电力供给不仅关系到个人基本生活,而且事关社会的稳定运行,市场定价所附带的电价波动可能造成社会动荡。为此,保障电价的相对稳定就成为政府应当承担的公共服务职责。
 
在可行性方面,据《中国统计年鉴2017》的数据,中国生活能源消费共50099万tCE,仅占全国能源消费总量436000万tCE的11%。理论上讲,政府承担针对生存型用电的保底供电责任并无太大的执行难度网。
 
有鉴于此,可以在《电力法》第五章“电价与电费”中设置如下法条:
 
电力市场的价格实行市场定价和政府定价相结合的原则,政府定价实行分时电价和阶梯电价;
 
符合国家规定的电力用户可以向发电企业直接购电或者通过售电市场根据公平竞争原则购买电力;
 
供给普通居民与公益用电,电价应当由国务院物价行政主管部门根据成本加合理收益原则进行确定。
 
打造环保型电力的法律路径
 
完善电力发展规划环境影响评价制度
 
作为负责任大国和碳排放大国,我国积极通过发展可再生能源来实现碳减排承诺。然而,由于可再生能源全额收购、补贴等制度的存在,各地方政府纷纷将可再生能源作为GDP竞赛的新引擎,加上电网消纳能力和社会用电需求的不足,最终造成电力供给过剩的问题。为了从源头规避电力投资过热或投资不足,应当在《电力法》第二章“电力规划与建设”中完善电力发展规划的环境影响评价制度,通过中立的第三方评估能源监管部门起草的电力发展规划,确保电力供需均衡和清洁能源的稳定供应。
 
为此《电力法》第10条可以修改为:
 
电力管理部门应当根据国家能源政策、区域环境状况、电能供需等因素编制电力发展规划,在规划草案上报审批前,应当组织进行环境影响评价,并向审批电力发展规划的机关提供环保主管部门审查通过的环境影响报告书。
 
推动清洁能源的供给与使用
 
《电力法》可以在新设的“清洁能源开发与使用”章节构造如下法条,以推动清洁能源的供给与使用:
 
电网经营企业应当加强电网建设,发展和应用智能电网、储能技术,提高可再生能源的消纳能力;
 
电网经营企业应当负责执行电力调度业务,在确保电力系统安全稳定的情况下,应当优先并网、调度可再生能源电力;
 
鼓励用户自愿认购具备可再生能源绿色电力证书的电力。
 
近年来,可再生能源并网争议不断,理论上讲,优先并网是可再生能源经营主体的一种行政法上的利益。当电网调度机构没有正当理由,违背法律确立的优先并网规则不予并网时,《电力法》应当赋予可再生能源经营主体提起复议或诉讼的权利。
 
构建电力公众参与制度
 
近年来各国电力行业的另一个新生主题是终端用户的参与。以往,终端用户一直处于被动消费的状态,不关心、不了解、不参与电力的生产、输送和销售环节,对电价等重要事项也无发表意见的权利。当下,各国立法者都致力于为终端用户提供更多的参与机会,使其能够对清洁电力、电价等做出回应。这一变化一方面基于公民民主意识的增强,另一方面则是源于公众对气候变化和生态环境的关切。未来电力行业的发展,将离不开政府、行业和消费者之间的互动和协作。
 
现行《电力法》鲜有公众参与的规定,为此,应当构建电力公众参与制度:
 
电网经营者应当建设公开透明的电网调度信息网络平台,依法披露电网信息,实现电网经营企业与相关企业、电力消费者的信息互动与咨询共享;
 
电力管理部门核定公益电价、审议一定规模以上的电力企业并购等事项,应当召开有专家学者、社会组织以及公众参与的听证会。
 
 
结语:《电力法》的“瘦身”
 
《电力法》是电力建设、生产、输送和使用的基础性法律,越能维持其电力基础法的“纯洁性”,越能保障其实效性。然而,现行《电力法》一些规定僭越了这一准则,挤占到其他部门法的调整范围。更为关键的是,这些侵入其他部门法的法律规定存在设计缺陷,出现与其他部门 法相冲突的情形,最终导致《电力法》的“越权”条款在实践中被“冷落”。这一现象在《电力法》法律责任部分尤为明显。
 
《电力法》第60条规定了电力运行事故的电力企业民事责任,但是其无过错责任适用情形是“电力运行事故”,而《侵权责任法》第73条将电力运行事故分为高压触电和低压触电事故,该法规定电力企业仅对高压触电事故承担无过错责任。同时,根据民法原理,过错分为故意和过失。《民法通则》与《侵权责任法》均规定电力事故中受害人“故意”是免责事由,然而《电力法》笼统规定“过错”是免责事由,从而减轻了电力企业的担责范围。
 
又如《电力法》第72条规定电力管理部门是窃电的主管部门,然而《用电检查管理办法》等多规定公安机关负责查处窃电行为。实践中,电力管理部门由于受人员配备、查处权力等方面的限制,查处窃电效率低下,所以供电企业发现窃电行为,往往根据下位法规定直接向公安机关报案,导致上位法被“冷落”。
 
笔者认为,电力侵权虽具有特殊性,但仍然属于民事纠纷,没有必要放在以构建竞争性电力市场和绿色电力为主旨的《电力法》中。同时,盗窃电力的行为在《刑法》等法律法规中己有否定性评价,而且基于电力管理部门的能力所限,《电力法》赋予电力管理部门查处窃电行为的规则设计也缺乏实效性。因此,将窃电行为的法律规制交由其他专门的部门法将更具可操作性。
 
总之,《电力法》修改既要根据构建电力竞争性市场和促进环保型电力的功能取向创设规则,同时,对于与功能取向无关,且与其他部门法交叉或冲突的条款《电力法》应当予以删减。
 
文章来源 I《中国人口 • 资源与环境》

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